Livio Pepino, consigliere di Corte di cassazione, direttore della rivista bimestrale “Questione Giustizia” promossa da Magistratura Democratica, attraverso un’analisi dell’evoluzione del rapporto fra magistratura e politica chiarisce le cause dell’attuale conflitto fra istituzioni. A preoccupare non sono i toni volgari e l’assenza del senso dello Stato dimostrato in alcune occasioni dal Governo, ma il venir meno del concetto di rispetto delle regole, che devono essere l’unico parametro valido di riferimento per la valutazione dell’operato della magistratura.
Qual è stata, a grandi linee, l’evoluzione storica del rapporto fra potere politico e magistratura?
Nel dibattito attuale si dice che c’è stata un’epoca felice, una sorta di paradiso terrestre, in cui i politici si occupavano della politica e la magistratura si occupava della giustizia. In realtà non è mai stato così. I due modelli esistenti sono rappresentati da un lato dalla totale omologazione del momento giudiziario all’interno del sistema politico, come tessera di un mosaico coerente, dall’altro da un rapporto talvolta anche dialettico tra un momento politico ed un momento giudiziario comunque separati. Il primo modello è stato il modello classico. Nel periodo che va dall’unità d’Italia fino alla fine del secolo, metà dei ministri della giustizia e più di metà dei sottosegretari erano stati magistrati: l’esercizio del potere politico e del potere giudiziario erano sostanzialmente un tutt’uno. Tuttavia, col passare del tempo, sono venute a crearsi una serie di contraddizioni interne al modello stesso, che hanno portato alla nascita del modello attuale, ovvero di un modello costituzionale che prospetta un sistema ben diverso.
La Costituzione Italiana stabilisce che “i giudici sono soggetti soltanto alle legge”; il fatto nuovo è il “soltanto”, che da’ un contenuto forte all’indipendenza: il non subire condizionamenti politici, economici o di altra natura diviene un dovere.
Il percorso del dopoguerra della magistratura e di una parte della cultura giuridica è consistito proprio nell’inveramento di questo messaggio. Maranini, giurista liberale attento ai problemi dell’attuazione della Costituzione e dell’indipendenza della magistratura, aveva prospettato la grande differenza fra il magistrato-funzionario e il magistrato-magistrato, affermando che il primo fa è un burocrate e contribuisce a realizzare la politica di maggioranza, mentre l’altro è il magistrato indipendente, soggetto alla legge che è comunque espressione del sistema politico. Si tratta di una soggezione del tutto particolare in quanto il giudice è soggetto soprattutto alla Costituzione, come regola fondamentale che vale per tutti, per la maggioranza e per l’opposizione e, quindi, come strumento di garanzia. Queste grandi novità, insieme al principio costituzionale dell’obbligatorietà dell’azione penale, che è un’altra innovazione abbastanza dirompente, hanno la funzione di non porre ostacoli all’accertamento dei reati, in modo che tale attività prescinda dalle esigenze del Governo e del potere politico contingente. Quello che mi preme sottolineare è che l’adozione del modello costituzionale, nato dall’incontro delle culture che si sono confrontate nella Costituente, trae origine da idee che vengono da un ceppo tipicamente liberale e non da una sorta di sovversione del sistema. Quindi pur senza dimenticare che la Costituzione nasce anche dai disastri provocati da un sistema autoritario di gestione del potere, come è stato quello fascista, si tratta comunque di un fenomeno che trova la sua ragione principe nell’esigenza di formulare regole adatte a governare uno Stato caratterizzato da una sempre maggiore complessità.
Il ruolo della giurisdizione, in qualche modo esterna al sistema politico, non subalterna, è un ruolo che vediamo un po’ in tutta Europa e non solo in Europa. Basta pensare agli Stati Uniti, al controllo della magistratura su Nixon oppure ad un controllo anche anomalo come quello su Clinton. Si tratta di meccanismi che riguardano i metodi di raccordo fra i diversi poteri.
Pensando anche al percorso di attuazione della costituzione, sembra che non ci sia mai stato in passato un conflitto fra potere politico e magistratura acuto come quello in corso negli ultimi anni. A suo avviso da cosa può dipendere?
Secondo me i motivi sono due. Il primo è legato all’acquisizione da parte della magistratura della percezione della propria indipendenza, sia esterna, nei confronti del potere politico, sia interna, nei rapporti con i capi degli uffici e dei colleghi di grado più elevato. Una cosa è stato affermare nella Costituzione il principio dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura, un’altra cosa è stato realizzarli effettivamente, attraverso la creazione di condizioni di reale indipendenza sotto il profilo formale e sostanziale. E’ stato un percorso complicato, giunto a compimento solo alla fine degli anni settanta, anche perché nei primi vent’anni dopo l’entrata in vigore della Costituzione i magistrati erano quelli che si erano formati durante il fascismo; quindi, una magistratura che inizialmente ha portato con se, non solo negli uffici direttivi, ma a tutti i livelli, una continuità soggettiva dal fascismo alla Repubblica.
Il secondo fattore dipende dalla debolezza della politica italiana a partire dagli anni ottanta. Lo scontro politico aveva provocato una grave crisi di governabilità, che si è acuita nel momento in cui si è intersecata con un altro elemento di crisi delle democrazie occidentali, che è il dato, a mio avviso, finora insufficientemente approfondito: il peso che ha avuto la corruzione negli ultimi vent’anni della vita politica in Europa, in Giappone, negli Stati Uniti e oggi nella Russia, è un dato impressionante. Le democrazie occidentali sono tutte alle prese con una situazione in cui i modelli classici di democrazia fondati esclusivamente sul voto e sulla partecipazione vedono una carenza di partecipazione ed un aumento di poteri forti che inquinano i meccanismi democratici.
Il conflitto odierno nasce quindi dalla compresenza, all’interno del medesimo sistema, di forme di inquinamento dei sistemi politici che vanno, dalla presenza di poteri occulti, (pensiamo alla P2 e ai rapporti tra mafia e livelli istituzionali dello Stato in Italia), a fenomeni di corruzione, e di un regime caratterizzato dall’obbligatorietà dell’azione penale in mano ad una magistratura più consapevole del proprio ruolo. In questo contesto i poteri occulti o la corruzione non possono non essere perseguiti giudizialmente; anche le Procure della Repubblica più cieche inevitabilmente ad un certo punto devono affrontare questi fenomeni. Questa è anche la spiegazione di Tangentopoli, cioè Tangentopoli come fenomeno su cui la magistratura si è trovata a dover intervenire. Ovviamente ciò comporta l’acuirsi delle tensioni nei rapporti col potere politico.
In questo scontro, oggi molto vivo, colpisce la sensazione che sia venuto meno il reciproco rispetto tra organi istituzionali. In passato si erano già verificate situazioni analoghe?
Mi sembra una situazione con notevoli aspetti di novità e, personalmente, la ritengo pericolosissima e non solo per alcuni toni di particolare volgarità che sta assumendo. Si tratta di uno scontro fondato su dati obbiettivamente non veri: il primo effetto di Tangentopoli, qualcuno lo dovrà pur dire, è stata la vittoria elettorale di Berlusconi nel ’94 e lo sdoganamento del M.S.I. diventato A.N. Cioè la prima ricaduta sul sistema politico è stata casomai la vittoria del centro-destra, a dimostrazione di come non ci fossero i tanto declamati disegni, tesi a favorire questo o quell’altro. Ma il fatto che vengano affermate anche cose non vere non rappresenta il fatto più grave. L’aspetto più preoccupante è dato dalla negazione del ruolo della giurisdizione e della sua legittimazione. Perdere questo significa lasciare che un altro pezzo di sistema democratico crolli. Nel dibattito politico attuale si avverte sempre di più la presenza di una valutazione della bontà o meno della giurisdizione sulla base dei risultati e non sul rispetto delle regole. Questa dinamica risulta in modo evidente dall’analisi di come si sono svolte le indagini su Tangentopoli. Secondo me sono state sostenute in modo eccessivo: le magliette con Di Pietro, i palloncini… cose che non si addicevano a commento di ciò che accadeva. Questo però aiutava a realizzare il risultato voluto da una parte del ceto politico di allora: liquidare una classe politica ritenuta non più idonea. Quando le indagini sono continuate nei confronti del nuovo ceto politico emergente arrivato al potere, il consenso si è tradotto esattamente nel suo contrario, in quanto tale attività giurisdizionale non serviva più. Ciò a dimostrazione di come il giudizio sull’intervento della magistratura fosse basato sul concetto di utilità, che dovrebbe invece essere il parametro di valutazione dell’attività politica. Il parametro di valutazione dell’atto giudiziario deve essere il rispetto delle regole: il buon magistrato è quello che fa un processo rispettando rigorosamente le regole, non quello che raggiunge l’esito gradito ai colpevolisti o agli innocentisti. Se si ragiona in termini di utilità, si dirà che una decisione è stata presa perché si voleva favorire Tizio o perché si voleva favorire Caio e lo si voleva favorire perché il magistrato apparteneva alle toghe rosse o alle toghe nere o alle toghe bianche e questo criterio di approccio alla giurisdizione segna la fine della giurisdizione, questa è la mia maggior preoccupazione.
A proposito di regole, pensa che le leggi emanate dall’attuale legislatura nonché i progetti in discussione in Parlamento, abbiano già inciso sul sistema della giustizia o che in futuro potranno incidervi?
Penso che, paradossalmente, il sistema di riforme realizzato da ultimo nel settore giustizia (falso in bilancio, rogatorie, legge Cirami, rientro di capitali dall’estero), incida in maniera grave su alcune caratteristiche proprie del sistema politico liberale più che sulla giurisdizione. Uno dei principi fondamentali del sistema liberale è che i parlamentari non decidano in causa propria, non legiferino su vicende personali, ma su vicende generali e astratte: che la legge debba essere generale e astratta si studia dal primo anno di giurisprudenza. Recentemente Mario Dogliani ha qualificato questo fenomeno come il venir meno della buona fede legislativa, come fatto corruttivo del sistema politico, nel senso che quest’ultimo viene sempre di più a coincidere con gli interessi contingenti della maggioranza politica. Inoltre così facendo si determina uno scontro politico molto più aspro, una contrapposizione amico-nemico, e non più tra avversari politici. La Costituzione stessa, se di ostacolo, viene messa in discussione. Questo è il primo effetto di questo tipo di produzione giuridica, dopodiché ci sono anche effetti sulla giustizia.
Credo che in questa fase sarebbe necessario riflettere profondamente sul fatto che stiamo assistendo ad un dilatarsi della giustizia penale: dal 1990 ad oggi la popolazione carceraria è più che raddoppiata, senza produrre maggior sicurezza, anzi pare che produca insicurezza. Parallelamente abbiamo un sistema di processo civile in cui il numero degli affari aumenta a dismisura ed aumenterà ancora, anche perché tutte le istanze che non trovano soluzione a livello politico si canalizzano a livello giudiziario (si pensi ad esempio alla materia dell’ambiente in Italia, alle elezioni americane o allo smembramento della Microsoft). Inoltre nonostante la presenza di questa situazione l’attività amministrativa dell’attuale Governo sui temi della giustizia è pari a zero. Ci sono dei ritardi clamorosi, la macchina ministeriale è affidata in buona parte a consulenze esterne e sul terreno dell’amministrazione della giustizia le proposte organizzative rinnovantrici e gli investimenti sono molto scarsi. Anche per quel che riguarda il progetto in discussione in Parlamento sulla separazione delle carriere, penso non si tratti di un’innovazione che possa migliorare l’efficienza del sistema; al limite potrebbe incidere sul rapporto tra magistratura e politica di cui parlavamo all’inizio, rendendo il pubblico ministero dipendente dal potere esecutivo. Tra l’altro, in un sistema come il nostro, ove l’equilibrio raggiunto deriva anche dalla crescita di una cultura comune tra giudice e pubblico ministero, legata al principio dell’obbligatorietà dell’azione penale, sarebbe un fatto regressivo.
Bibliografia
Silvestri, Giurisdizione e giudici nel sistema costituzionale, Giappichelli, Torino.
Pizzorno, Il potere di Governo dei giudici, Laterza, Bari 1998.
